武汉城管围殴配菜员法律分析

　　2020年3月2日，一则“城管队员殴打生鲜店配送员”的网传视频迅速传播，视频多名身穿制服的城管人员和一名黄衣男子发生肢体冲突。当天下午，武汉市江汉区城市管理执法局回应称，该视频内容属实，正在调查中。3月3日9时，武汉市江汉区政府办公室通报称，江汉区汉兴街工委和纪工委对发生冲突的城管人员吕某某、蒋某某、李某某予以辞退，对负有管理责任的汉兴街公共管理科相关负责人予以立案调查。

　　被打的蔬菜配送员接受采访时告诉记者，他们公司与社区有合作，负责蔬菜配送工作。因近期蔬菜需求量特别大，门店配置的蔬菜较多，由于门店面积较小，他们在打包菜品时，有三四个菜筐放在店门口。该配送员说，当时有几名城管队员前来制止，他表示疫情期间情况特殊，希望能够理解。但几名城管队员表示不能理解，随后双方发生言语冲突，一名城管人员打电话叫来更多的人。一名城管队员对现场情况进行拍摄时，“我用手去挡他的手机，可能把他的手机碰掉了，他们就围过来了。”

　　自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题，城管暴力执法、商贩暴力抗法等现象层出不穷。

　　一、城管执法依据

　　有关城管执法的规定在法律方面比较少。城管制度最早可以追溯到1996年颁布的《行政处罚法》第16条，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。由此产生了集中行使行政处罚权的制度。其次是《行政强制法》第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。能够集中行使行政处罚权的行政主体可以据此行使有关的行政强制措施。除了这两部法律的有关规定，到目前为止，我国还没有一部专门用来规范城管综合执法的法律。

　　虽然法律层面上没有更多的依据，但我们可以看到相对集中行使行政处罚权和城管综合执法的工作从试点开展阶段到全面推进都是国务院的一系列文件在推动。在这两项工作的开展期间，国务院发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《全面推进依法行政的决定》、《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》。以上文件使得在没有具体立法的前提下，让相对集中的行政处罚权和城管综合执法的改革有迹可循，不至于到杂乱无章的地步。

　　2016年8月19日，《城市管理执法办法(征求意见稿)》由住房城乡建设部发布，向社会公开征求意见。2017年5月1日起该办法施行，执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分的行政处罚权。该办法是对全国的城管综合执法工作进行一个统一的规范，成为城管执法的主要依据。

　　二、城管执法存在的问题

　　1、法律依据不完善。法律层面上能够指导全国城管综合执法的法律，目前只有《行政处罚法》的第16条和《行政强制法》的第17条的相关规定。全国范围内的相对集中行使行政处罚权的工作仅依靠《行政处罚法》的一个条款来实施显得有些简单，虽然有很多地方在实践中制定了一些地方性法规，但法律层面上依据的缺失会给城管综合执法的法律地位、职责范围等带来一定的不确定因素。2017年的《城市管理执法办法》仅是国务院部委制定的部门规章，虽然只是部门规章的形式，但也是至今第一部全国范围内统一规范城管执法工作的规范性文件，具有一定的进步意义。

　　2、管理体制不顺，相关职能部门配合不到位、不顺畅，导致城管执法受到阻力，甚至被迫执法中止相关职能部门推诿扯皮，遇上问题不能及时或不出示执法需要的证据、证明。导致案件缓慢而止。联动执法时，有些部门不能严格履行自己的职责，没有总负责人管理，不能形成合力。

　　3、城管执法人员自身素质不高、缺乏自我监督机制。各地城管执法人员素质不一，人员层次不齐，而且城管人员行政处罚自由裁量权过大。行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。对于违反城市管理规定的行为，当然是可以处罚的。但如何罚？罚多少？在行政处罚过程中。行政执法机构被赋予了大量的自由裁量权。归根结底是当前城管管理体制中缺乏完善的监督与制约机制，才使得执法人员个人利益与政府利益发生背离，才造成上述问题。城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。

　　4、各种暴力执法现象导致城管执法公信力很低。由于城管许多不法行为多发生在众目睽睽之下，致使城管的口碑和公众形象恶化。其恶化的公众形象直接损害执政党和一级政府的公众形象，弱化了城管领导集团的政绩，降低了城管部门的利益交涉能力，并使从业人员丧失职业的荣誉感，自上至下陷入迷茫。普通民众对城管心理上的抵制。

　　三、城管执法的具体规范

　　1、城管执法范围。根据《城市管理执法办法》的规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。

　　2、城管执法措施。《城市管理执法办法》第二十七条城市管理执法人员开展执法活动，可以依法采取以下措施：（一）以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证；（二）在现场设置警示标志；（三）询问案件当事人、证人等；（四）查阅、调取、复制有关文件资料等；（五）法律、法规规定的其他措施。除此之外，城管在执法时还可以查封、扣押物品，对查封、扣押的物品，应当妥善保管，不得使用、截留、损毁或者擅自处置。查封、扣押的物品属非法物品的，移送有关部门处理。

　　3、城管执法监督。城市管理执法主管部门应当向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式。城市管理执法主管部门应当为投诉人、举报人保密。《城市管理执法办法》第三十九条城市管理执法主管部门违反本办法规定，有下列行为之一的，由上级城市管理执法主管部门或者有关部门责令改正，通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）没有法定依据实施行政处罚的；（二）违反法定程序实施行政处罚的；（三）以罚款、没收违法所得作为经费来源的；（四）使用、截留、损毁或者擅自处置查封、扣押物品的；（五）其他违反法律法规和本办法规定的。

　　四、武汉城管围殴配菜员是否构成暴力执法

　　以目前所知的信息来看，配菜企业的员工当时在分拣菜品，而非摆摊买菜；发生误会、冲突的具体原因和责任，有待官方调查。然而，不管因何导致误会，暴力执法、打人肯定不对。一群执法人员的集体暴力，更让民众不能接受。有人在小区门外或门店内分拣菜品，是供应社区，还是违规摆摊，把这个问题理清并非难事，执法人员了解情况应有耐心。诚然，重点疫区的城市管理部门面对当前严峻的防疫形势、上级严防死守的“死命令”，压力可想而知。果断高效处理一切违反防疫管控规定的违法违规行为，是执法部门承担的硬指标，是每个执法人员每时每刻都必须绷紧的“硬弦”。这种压力之下，出现判断上的失误或难免。但不管如何，“硬指标”不能成为暴力执法的“依据”。就算遇到违规摆摊者，也应依法处理，采取适度的强制措施。因此，从目前证据来看，该城管已经构成暴力执法。所以，3月3日9时，武汉市江汉区政府办公室通报称，江汉区汉兴街工委和纪工委对发生冲突的城管人员吕某某、蒋某某、李某某予以辞退，对负有管理责任的汉兴街公共管理科相关负责人予以立案调查。

　　五、遇到暴力执法怎么办

　　1、尽量避免与执法人员正面对抗，执法人员暴力执法时，可以拍照、录视频取证作为证据，以便日出追求其法律责任。

　　2、依法向其上级机关或者指定机关投诉其暴力行为，就执法的程予违法申请行政复议或行政诉讼。

　　3、当权利受到侵害后，也可以向当地司法机关控告，请求法律救济。